James Buchanan : biographie, idées et héritage du choix public

Qui était James Buchanan ?

James Buchanan (1919-2013) est un économiste américain, cofondateur avec Gordon Tullock de la théorie du choix public, qui applique les outils de l’économie aux décisions des électeurs, des élus et des fonctionnaires. Il a reçu le prix Nobel d’économie en 1986 pour avoir développé les fondements contractuels et constitutionnels de la théorie de la décision économique et politique.

Son hypothèse de départ : celui qui cherche son intérêt quand il achète ou vend ne devient pas désintéressé en entrant dans un ministère. Il la résumait par une formule, « Politics without Romance » (la politique sans romantisme), titre d’une conférence donnée à Vienne en 1978. Sa conclusion : pour améliorer les décisions publiques, il faut changer les règles du jeu plutôt qu’espérer de meilleurs joueurs.

James Buchanan en résumé

Fils d’agriculteurs du Tennessee, formé à Chicago, James Buchanan a passé l’essentiel de sa carrière en Virginie, où il a fondé avec Gordon Tullock ce que l’on appelle l’école de Virginie. Il a ensuite expliqué les déficits chroniques par les incitations des élus et défendu des limites constitutionnelles, comme une règle d’équilibre budgétaire. Ses critiques lui reprochent une vision trop méfiante de la démocratie.

• Naissance : 3 octobre 1919, à Murfreesboro (Tennessee, États-Unis)
• Mort : 9 janvier 2013, à Blacksburg (Virginie, États-Unis)
• Nationalité : américaine
• Courant ou école : choix public, école de Virginie, économie constitutionnelle
• Œuvres principales : The Calculus of Consent (1962, avec Gordon Tullock), The Limits of Liberty (1975), Democracy in Deficit (1977, avec Richard Wagner)
• Distinctions : prix Nobel d’économie 1986
• Idée la plus connue : les élus et les fonctionnaires répondent à des incitations comme tout le monde ; on réforme la politique en réformant ses règles

Du Tennessee rural à l’école de Virginie

James McGill Buchanan naît le 3 octobre 1919 à Murfreesboro, dans le Tennessee. Il est le petit-fils de John P. Buchanan, gouverneur de l’État de 1891 à 1893. Étudiant au Middle Tennessee State Teachers College, il rentre chaque soir aider à la ferme familiale. Diplômé en 1940, titulaire d’un master d’économie de l’université du Tennessee en 1941, il sert dans la marine de 1941 à 1945, en grande partie à Honolulu.

Grâce aux aides aux anciens combattants, il soutient sa thèse à l’université de Chicago en 1948. Deux rencontres y décident de son orientation. D’abord Frank Knight : arrivé en se décrivant comme socialiste libertaire, Buchanan devient partisan de l’économie de marché après six semaines de son cours de théorie des prix. Puis un livre : en 1948, à la bibliothèque Harper, il découvre l’ouvrage non traduit de l’économiste suédois Knut Wicksell, Finanztheoretische Untersuchungen (1896), selon lequel un impôt et la dépense qu’il finance ne sont justifiés que s’ils recueillent l’accord unanime, ou presque, de ceux qui les paient. Buchanan en traduira un essai en anglais et en fera la matrice de son œuvre.

Il enseigne au Tennessee puis à l’université d’État de Floride jusqu’en 1956. Une bourse Fulbright le conduit en Italie en 1955-1956, où il lit les spécialistes italiens des finances publiques, qui étudient l’État réel plutôt qu’un État idéal. En 1956, il rejoint l’université de Virginie, où il crée avec G. Warren Nutter le Thomas Jefferson Center et travaille avec Gordon Tullock. De leur collaboration naît The Calculus of Consent en 1962.

Après une année à l’université de Californie à Los Angeles (1968-1969), il part au Virginia Polytechnic Institute de Blacksburg, où il fonde en 1969, avec Tullock et Charles Goetz, le Center for Study of Public Choice, qu’il dirige. Le centre s’installe en 1983 à l’université George Mason, où Buchanan termine sa carrière. Il préside la Société du Mont-Pèlerin, le cercle d’intellectuels libéraux fondé par Friedrich Hayek, de 1984 à 1986, et reçoit le prix Nobel en 1986. Il meurt le 9 janvier 2013 à Blacksburg, à 93 ans.

Les idées clés

La politique sans romantisme. Avant le choix public, beaucoup d’économistes étudiaient les « défaillances du marché » en supposant implicitement que l’État qui devait les corriger était bien informé et bienveillant. Buchanan applique aux acteurs politiques la même hypothèse qu’aux acteurs économiques : l’élu cherche des voix, l’administration des budgets. Le choix public devient ainsi, comme il le dira, un ensemble de théories des défaillances de l’État qui fait pendant à celles des défaillances du marché. Voir la fiche du guide sur le choix public.

La politique comme échange. Dans la lignée de Wicksell, Buchanan voit l’action collective comme un échange volontaire élargi : des individus mettent en commun des ressources pour obtenir des biens qu’aucun marché ne fournit bien. Le critère de référence est donc l’unanimité, équivalent politique de l’échange libre.

Deux niveaux de choix. L’unanimité coûte cher à obtenir pour chaque décision. Buchanan distingue donc le niveau constitutionnel, où l’on choisit les règles, et le niveau ordinaire, où l’on joue à l’intérieur de ces règles. Au premier niveau, chacun ignore s’il sera demain dans la majorité ou la minorité : ce « voile d’incertitude » rend possible un accord large sur des règles équitables. Avec Geoffrey Brennan, dans The Power to Tax (1980), il modélise l’État comme un Léviathan qui maximise ses recettes et cherche les limites constitutionnelles à l’impôt qui le contiendraient.

La recherche de rente. Quand l’État distribue des avantages, des groupes dépensent des ressources pour les obtenir : tarifs douaniers, licences, subventions, réglementations qui gênent les concurrents. Gordon Tullock a posé l’analyse en 1967 et Anne Krueger a forgé l’expression en 1974. Buchanan a codirigé en 1980, avec Robert Tollison et Tullock, le recueil Toward a Theory of the Rent-Seeking Society. Chercher un profit sur un marché crée de la valeur ; chercher une rente auprès de l’État la déplace en consommant des ressources (voir la fiche sur la recherche de rente et celle sur le lobbyiste).

La dette et les déficits. Dans Public Principles of Public Debt (1958), Buchanan conteste l’idée, alors dominante, que le coût d’un projet financé par l’emprunt est supporté par la génération qui le réalise. Les prêteurs échangent volontairement leur argent contre des intérêts ; ce sont les contribuables futurs, qui n’ont pas voté, qui rembourseront. Avec Richard Wagner, il ajoute en 1977 un argument politique : dépenser plaît aux électeurs, taxer leur déplaît, si bien que la politique de relance de Keynes, appliquée par des élus, tend vers des déficits permanents.

Une œuvre en contexte : The Calculus of Consent (1962)

Au début des années 1960, l’économie publique cherche surtout ce qu’un gouvernement idéal devrait faire. Anthony Downs a modélisé en 1957, dans An Economic Theory of Democracy, les partis comme des entreprises en concurrence pour les voix. Buchanan et Tullock, collègues à l’université de Virginie, demandent comment des individus rationnels choisiraient les règles de décision elles-mêmes.

Le raisonnement oppose deux coûts. Les coûts de décision sont le temps et les efforts nécessaires pour réunir l’accord requis : nuls si une seule personne décide, très élevés si l’unanimité est exigée. Les coûts externes pèsent sur ceux qui désapprouvent une décision prise sans eux : nuls avec l’unanimité, ils croissent quand la majorité requise baisse. La règle optimale minimise la somme des deux, et elle varie selon l’enjeu. Pour les décisions qui peuvent imposer de lourds sacrifices à une minorité, les auteurs recommandent une majorité qualifiée ; pour la constitution elle-même, l’unanimité. La majorité simple n’a donc aucun privilège logique.

Le livre traite aussi l’échange de votes entre élus (« je soutiens ton projet si tu soutiens le mien »), que la science politique considérait comme une anomalie. Buchanan et Tullock y voient un mécanisme normal, qui exprime l’intensité des préférences mais peut aussi faire adopter des dépenses que la majorité ne voulait pas. L’ouvrage est devenu le classique fondateur du choix public ; le communiqué Nobel de 1986 le désigne comme l’œuvre la plus connue de Buchanan.

Les critiques et les débats

Une unanimité de principe qui légitimerait l’existant. L’économiste libertarien Murray Rothbard reproche aux auteurs de présenter les règles constitutionnelles comme acceptées par tous, ce qui revient à donner une caution de consentement à toute action de l’État existant. Une autre objection vise l’unanimité comme référence : une règle très exigeante donne un droit de veto aux bénéficiaires de la situation actuelle et freine les réformes redistributives.

Une hypothèse trop pauvre pour expliquer la politique. Des politistes reprochent au choix public de réduire l’engagement politique au calcul d’intérêt. Donald Green et Ian Shapiro, dans Pathologies of Rational Choice Theory (1994), soutiennent que les modèles du choix rationnel appliqués à la politique ont produit peu de prédictions confirmées par les données. Ses défenseurs répondent qu’il voulait seulement des règles qui résistent aux comportements intéressés, sans nier les autres motivations.

La dette publique, un fardeau discuté. La thèse de 1958 a suscité une longue controverse avec les économistes keynésiens, pour qui une dette détenue par les résidents d’un pays est d’abord un transfert entre eux. Olivier Blanchard l’a relancée en janvier 2019 devant l’American Economic Association : lorsque le taux d’intérêt sans risque reste inférieur au taux de croissance, écrit-il, la dette publique peut n’avoir aucun coût budgétaire. Cette configuration n’est toutefois pas garantie, et elle ne règle pas le problème politique soulevé par Buchanan.

Les polémiques biographiques. En 2017, l’historienne Nancy MacLean a publié Democracy in Chains, qui présente Buchanan comme l’architecte d’un projet de la droite radicale pour entraver la démocratie américaine, en s’appuyant notamment sur un rapport de 1959 favorable à la privatisation de l’enseignement, écrit pendant la résistance de la Virginie à la déségrégation scolaire. Ses défenseurs, dont son ancien collègue Richard Wagner, contestent cette lecture, et Buchanan mettait lui-même en garde, dans une lettre de 1984, contre des chèques éducation sans règles qui produiraient une ségrégation sociale et raciale. Dans le Journal of Economic Literature (2018), Jean-Baptiste Fleury et Alain Marciano jugent que MacLean comprend mal le choix public et surinterprète la biographie de Buchanan, universitaire avant d’être militant. Ses séjours au Chili en 1980 et 1981, sous la dictature de Pinochet, restent aussi discutés.

Ce qu’il en reste aujourd’hui

Le choix public est devenu un outil courant de l’économie et de la science politique, y compris chez ceux qui ne partagent pas ses conclusions. Recherche de rente, capture réglementaire, cycle électoral des dépenses : ces notions font partie du vocabulaire ordinaire. Les règles budgétaires inscrites dans des traités ou des constitutions, comme les critères de déficit européens ou les « freins à l’endettement », relèvent de la même logique, même si elles ne viennent pas toutes de lui : lier les mains des gouvernements plutôt que compter sur leur modération.

Sa défense d’un amendement d’équilibre budgétaire à la constitution américaine n’a jamais abouti, et son exigence d’unanimité reste un idéal plus qu’un programme. Mais sa question, qui contrôle ceux qui corrigent les défaillances du marché, accompagne désormais tout débat sur l’intervention publique.

Ce que ça change pour un investisseur ou un trader

Buchanan fournit une grille de lecture : devant chaque annonce politique, se demander qui y gagne, qui paie, et quand. Une baisse d’impôts non financée, une relance avant une élection ou une aide à un secteur bien organisé correspondent aux incitations des élus. Le marché obligataire, qui finance les déficits, est le premier à en tirer le prix, par les taux longs et les écarts de taux entre États.

Cette grille éclaire aussi le statut des banques centrales. Buchanan défendait une « constitution monétaire », des règles stables plutôt que la discrétion des autorités. L’indépendance accordée à la Fed ou à la BCE répond à une préoccupation proche, celle de la cohérence temporelle. Les pressions d’un gouvernement sur sa banque centrale sont donc une information pour les marchés de taux. Enfin, un secteur dont les profits dépendent d’une protection ou d’une subvention porte un risque politique : ce qu’une décision a donné, une autre peut le reprendre.

Questions fréquentes

Qu’a apporté James Buchanan à l’économie ?

James Buchanan a fondé, avec Gordon Tullock, la théorie du choix public, qui étudie les décisions politiques avec les outils de l’économie. Il a montré que le choix des règles, de vote, d’impôt ou de dette, compte davantage que chaque décision prise à l’intérieur de ces règles.

Pourquoi James Buchanan a-t-il reçu le prix Nobel ?

L’Académie royale des sciences de Suède l’a récompensé en 1986 pour avoir développé les fondements contractuels et constitutionnels de la théorie de la décision économique et politique.

James Buchanan était-il libéral ?

Oui, au sens classique : il a présidé la Société du Mont-Pèlerin de 1984 à 1986 et défendait le marché, la responsabilité individuelle et des limites constitutionnelles au pouvoir de l’État. Il refusait l’étiquette de conservateur, comme l’indique le titre de son livre Why I, Too, Am Not a Conservative (2005), écho au texte de Hayek « Why I Am Not a Conservative ».

Quel livre lire de James Buchanan ?

The Calculus of Consent (1962, avec Gordon Tullock) reste l’ouvrage de référence du choix public. Democracy in Deficit (1977, avec Richard Wagner) expose plus simplement sa critique des déficits.

Pour aller plus loin

• La charge fiscale excédentaire
• L’effet d’éviction
• Milton Friedman, autre figure libérale de l’après-guerre
• Les grands économistes du guide des théories économiques