Dette publique : définition, histoire et limites de l’endettement d’État

Qu’est-ce que la dette publique ?

La dette publique est l’ensemble des emprunts contractés par les administrations publiques (l’État, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale) et non encore remboursés. En Europe, on la mesure au sens du traité de Maastricht : une dette brute, consolidée entre administrations et comptée à sa valeur nominale.

Elle prend aujourd’hui la forme de titres négociables, comme les OAT françaises ou les bons du Trésor américain, que l’État émet et renouvelle sans cesse. Fin 2025, selon l’Insee, la dette publique française atteignait 3 460,5 milliards d’euros, soit 115,7 % du produit intérieur brut.

La dette publique en résumé

La dette publique est le stock des emprunts des administrations publiques, l’accumulation des déficits passés. Sa forme moderne naît en Angleterre après 1688 : un Parlement qui vote l’impôt garantit des emprunts placés dans le public, et la Banque d’Angleterre, fondée en 1694, prête à l’État contre des recettes affectées. Les monarchies absolues empruntent aussi, mais plus cher et avec des banqueroutes. Les guerres font gonfler les dettes, la croissance, l’inflation ou le défaut les réduisent. Le Royaume-Uni est passé de 180 à 200 % du PIB environ après Waterloo, selon les séries, à 29 % en 1914, puis de 249 % en 1945 à 24 % en 1991. Le débat porte sur le niveau soutenable, que personne n’a su fixer.

Comment la dette publique moderne est-elle née ?

Les rois ont toujours emprunté, mais leurs dettes étaient personnelles : un prêt au souverain, gagé sur ses domaines ou sur un impôt précis, renégocié ou répudié à sa mort ou au gré de la guerre. Les cités marchandes d’Italie, Venise et Gênes en tête, inventent dès le Moyen Âge une dette de la communauté, faite d’emprunts forcés convertis en titres transmissibles. En France, les rentes sur l’Hôtel de Ville de Paris, créées en 1522, placent l’emprunt royal auprès des bourgeois parisiens sous la garantie de la ville.

Le tournant est anglais. Après la révolution de 1688, le Parlement contrôle l’impôt et la dépense. En 1694, Guillaume III, en guerre contre la France, ne trouve plus de prêteurs chez les orfèvres de Londres. Un groupe de financiers propose de lui avancer 1,2 million de livres sterling à 8 % ; 1 268 souscripteurs réunissent la somme en onze jours, et deviennent actionnaires de la Banque d’Angleterre, fondée par charte royale le 27 juillet 1694. La dette n’est plus celle du roi : elle est votée, adossée à des taxes, négociable en Bourse. Les économistes Douglass North et Barry Weingast ont fait de cet engagement crédible la clé de la puissance financière britannique (« Constitutions and Commitment », Journal of Economic History, 1989).

La France fait le chemin inverse. Louis XIV laisse en 1715 une dette que l’économiste François Velde évalue à environ 2,8 milliards de livres, pour des recettes de l’ordre de 166 millions par an. Le Régent confie au financier écossais John Law le soin de la convertir en actions de la Compagnie des Indes ; l’expérience finit dans la faillite de 1720. Faute d’un Parlement qui garantisse ses engagements, la monarchie paie ses emprunts plus cher que l’Angleterre et finit par convoquer les États généraux en 1789, faute de crédit.

Les États-Unis adoptent le modèle anglais dès leur fondation. En 1790, Alexander Hamilton, secrétaire au Trésor, fait consolider par le gouvernement fédéral les dettes de la guerre d’Indépendance, plus de 77 millions de dollars selon son rapport de janvier 1790, dont une grande partie de celles des États, les échange contre des obligations nouvelles et les adosse aux droits de douane. En quelques années, les titres d’un pays en défaut se négocient au pair à New York et à Amsterdam.

Le XXe siècle change l’échelle. La Première Guerre mondiale se finance par des emprunts populaires : sous Woodrow Wilson, selon les séries du Trésor, la dette fédérale brute passe de 3,6 milliards de dollars en juin 1916 à 27,4 milliards en juin 1919. La Seconde Guerre mondiale fait pire. Le Royaume-Uni de Winston Churchill, soutenu par le prêt-bail américain, s’endette auprès de ses épargnants et de son propre empire, dont les avoirs en livres restent bloqués à Londres. Après 1945, l’État-providence et les crises, des chocs pétroliers à la crise des subprimes et au Covid, ont installé dans la plupart des pays riches une dette durablement élevée en temps de paix, ce qui est historiquement nouveau.

Quelles sont les idées clés de la dette publique ?

Un stock, pas un flux. Le déficit public est l’écart, sur une année, entre les dépenses et les recettes ; la dette est le cumul des déficits passés, diminué des remboursements. Un État peut réduire son déficit et voir sa dette continuer de croître, tant que le déficit reste positif.

Une dette qui se renouvelle. Un État ne rembourse presque jamais sa dette au sens où un ménage solde son crédit. Il rembourse les titres arrivés à échéance en en émettant de nouveaux. La question n’est donc pas de savoir s’il pourra tout rembourser, mais s’il trouvera toujours des prêteurs, et à quel taux.

Le ratio qui compte. On rapporte la dette au produit intérieur brut, parce que la richesse produite est l’assiette sur laquelle l’État prélève l’impôt. Ce ratio baisse quand la croissance nominale, inflation comprise, dépasse le taux d’intérêt payé sur la dette, ou quand l’État dégage un excédent avant paiement des intérêts, dit excédent primaire.

Une dette en sa propre monnaie. Un État qui emprunte dans la monnaie qu’émet sa banque centrale ne peut pas être contraint au défaut de la même façon qu’un État endetté en devises ou en monnaie commune. Il peut en revanche être tenté de réduire sa dette par l’inflation, ce qui revient à faire payer ses créanciers autrement.

Comment le Royaume-Uni a-t-il réduit sa dette publique après 1815 et après 1945 ?

Le Royaume-Uni offre le cas d’école le plus complet, parce qu’il a connu deux dettes énormes, toutes deux héritées d’une guerre mondiale, et qu’il ne les a jamais répudiées.

Au sortir des guerres contre la Révolution et l’Empire, sa dette publique avoisine 180 % du PIB en 1815, selon les séries rassemblées par l’Office for Budget Responsibility, l’organisme britannique de surveillance des finances publiques ; les séries longues de la Banque d’Angleterre, qui retiennent une autre estimation du PIB, la situent près de 200 % au début des années 1820. Elle est faite pour l’essentiel de consolidés, des rentes perpétuelles à 3 %. Un siècle plus tard, à la veille de la Première Guerre mondiale, elle ne représente plus que 29 % du PIB. Ni défaut, ni inflation durable : la livre redevient convertible en or en 1821 et le reste jusqu’en 1914. L’OBR attribue la baisse à une croissance soutenue et à l’absence de grande guerre pendant un siècle. La dette, en montant, diminue peu ; c’est l’économie qui grandit autour d’elle, et l’État réduit en 1888 le taux de ses consolidés.

La seconde décrue suit une tout autre méthode. En 1945, selon l’OBR, la dette atteint 249 % du PIB, record de ses séries. Le pays vit d’un emprunt américain de 3,75 milliards de dollars, signé à Washington le 6 décembre 1945 après une négociation conduite par John Maynard Keynes, et dont les derniers versements ont été effectués en décembre 2006. La dette retombe pourtant à 24 % du PIB en 1991-1992. Cette fois, l’inflation y a pris une large part.

Les économistes Carmen Reinhart et Belen Sbrancia ont mesuré ce mécanisme (« The Liquidation of Government Debt », NBER, 2011, publié dans Economic Policy en 2015). Pendant les décennies d’après-guerre, contrôle des changes, plafonds de taux et obligation faite aux banques et aux caisses de retraite de détenir des titres publics maintiennent les taux d’intérêt au-dessous de l’inflation. Le taux réel négatif ronge la dette chaque année. Pour les États-Unis et le Royaume-Uni, ils estiment cet effet de « liquidation » en moyenne entre 3 et 4 % du PIB par an. On parle de répression financière : les épargnants n’ont pas fait défaut, ils ont simplement été remboursés en monnaie dépréciée.

Les deux épisodes aboutissent au même résultat par des chemins opposés. Le premier a récompensé les créanciers, le second les a taxés sans le dire. La différence tient au régime monétaire : l’or interdisait l’inflation au XIXe siècle, les changes administrés de Bretton Woods la rendaient possible après 1945.

Quelles sont les critiques de la dette publique ?

Adam Smith et la ruine des nations. Dans le chapitre « Des dettes publiques » de La Richesse des nations (1776, livre V, chapitre 3), Adam Smith voit dans l’emprunt une facilité qui dispense les gouvernements de demander l’effort de l’impôt, encourage les guerres et finit, chez la plupart des nations, par une banqueroute déguisée, souvent sous la forme d’une altération de la monnaie.

L’équivalence ricardienne. David Ricardo observe dans son Essay on the Funding System (1820) qu’en théorie, emprunter ou lever l’impôt revient au même pour des contribuables lucides, qui épargnent aujourd’hui de quoi payer l’impôt de demain ; il doute lui-même que les contribuables raisonnent ainsi. Robert Barro a reformulé l’argument (« Are Government Bonds Net Wealth ? », Journal of Political Economy, 1974), qui reste discuté : s’il était vrai, un déficit ne relancerait rien.

Keynes et l’emprunt de crise. Pour Keynes, dans la Théorie générale (1936), une dépense publique financée par l’emprunt peut soutenir l’activité quand la demande privée s’effondre. La dette devient un instrument de stabilisation. Ses adversaires, de James Buchanan et Richard Wagner (Democracy in Deficit, 1977) aux économistes du choix public, répondent que les gouvernements empruntent volontiers dans les crises et ne remboursent jamais dans les reprises.

Le seuil de 90 %. En 2010, Carmen Reinhart et Kenneth Rogoff publient « Growth in a Time of Debt » (American Economic Review), selon lequel la croissance chute au-delà de 90 % de dette par rapport au PIB. En 2013, Thomas Herndon, Michael Ash et Robert Pollin, de l’université du Massachusetts, y trouvent une erreur de tableur et des choix de pondération discutables : la croissance moyenne des pays concernés passe de -0,1 % à 2,2 %. Les auteurs ont reconnu l’erreur sans abandonner l’idée d’un lien négatif entre dette élevée et croissance. Le débat a laissé une leçon : il n’existe pas de seuil magique.

Que reste-t-il aujourd’hui de la dette publique ?

Tout, et davantage. Selon le Fiscal Monitor d’octobre 2025 du Fonds monétaire international, la dette publique mondiale devrait dépasser 100 % du PIB mondial en 2029, son plus haut niveau depuis 1948. La différence avec l’après-guerre est de taille : il n’y a pas de victoire à démobiliser, et les dépenses liées au vieillissement, à la défense et à la transition énergétique augmentent toutes en même temps.

La zone euro a ajouté une particularité : des États qui empruntent dans une monnaie qu’ils n’émettent pas. La crise de la dette de 2011 a montré qu’un pays de la zone pouvait voir ses taux s’envoler comme ceux d’un pays endetté en devises, jusqu’à ce que la banque centrale se déclare prête à intervenir. Depuis, les règles budgétaires européennes ont été réécrites, et la question de la dette publique est redevenue ce qu’elle était au temps de Hamilton : une question de crédibilité politique autant que d’arithmétique.

Qu’est-ce que la dette publique change pour un investisseur ou un trader ?

La dette publique est d’abord un marché, le plus vaste et le plus liquide du monde. Le rendement des titres d’État sert de référence au prix de presque tous les autres actifs : le taux du Trésor américain à dix ans est l’étalon auquel on compare les actions, le crédit aux entreprises et les devises.

Elle est ensuite une affaire d’écart. Entre deux États de la zone euro, l’écart de taux, ou spread, mesure la confiance relative des marchés ; les agences de notation la traduisent en lettres, souvent après les marchés. L’histoire britannique rappelle aussi qu’un titre d’État sans risque de défaut peut faire perdre de l’argent en termes réels, quand l’inflation dépasse durablement son rendement : la répression financière des années 1945-1980 a été une perte silencieuse pour ses porteurs.

Elle rappelle enfin que la dette publique dépend de décisions politiques que les modèles intègrent mal : un budget rejeté, une élection, une règle européenne suspendue déplacent les taux plus vite qu’un ratio de dette. Rien dans cette histoire ne constitue un conseil d’investissement ; elle donne seulement de la profondeur aux notions de taux sans risque, de prime de risque et de risque d’inflation.

Questions fréquentes sur la dette publique

Pour aller plus loin

• Le bon du Trésor
• Le plan Young
• Défaut souverain
• Rente perpétuelle

Lexique économique : toutes les définitions, de A à Z.