Bitcoin au Salvador, en Chine et en Centrafrique : adopté, interdit, abandonné

Le 8 juin 2021, l’Assemblée législative du Salvador adopte une loi de seize articles qui fait du bitcoin une monnaie ayant cours légal. Trois mois plus tard, dix administrations chinoises signent une circulaire qui déclare « activités financières illégales » toutes les opérations sur cryptomonnaies. En quelques mois, le bitcoin reçoit ainsi la consécration la plus haute qu’un État puisse accorder à une monnaie, et l’interdit le plus large qu’un grand pays lui ait opposé.

Cinq ans plus tard, les deux expériences ont livré leurs résultats. Cette fiche les retrace à partir des textes officiels et des documents du Fonds monétaire international, en y ajoutant le cas, moins connu, de la République centrafricaine.

Que s’est-il passé dans les pays qui ont adopté ou interdit le bitcoin ?

Dans les deux pays qui ont fait du bitcoin une monnaie légale, le Salvador en 2021 et la République centrafricaine en 2022, l’expérience a été largement défaite : la Centrafrique a abrogé ce statut en avril 2023, et le Salvador a rendu l’acceptation du bitcoin facultative en janvier 2025, à la demande du FMI. La Chine, qui a interdit en septembre 2021 les transactions sur cryptos puis le minage, n’est pas revenue sur ces interdictions.

Ces trois histoires disent la même chose par des chemins opposés. Le statut juridique d’une monnaie dépend de l’État ; son usage dépend de ceux qui l’emploient. Un décret peut obliger un commerçant à accepter un paiement, il ne peut pas obliger un client à payer avec. Et un État peut fermer ses frontières à une activité, il ne peut pas la faire disparaître du reste du monde.

Le bitcoin face aux États en résumé

Le bitcoin a été monnaie légale dans deux pays, interdit dans un très grand, et toléré ou régulé ailleurs. Les dates clés de ces trois expériences tiennent en quelques lignes.

• 8 juin 2021 : le Salvador adopte la loi Bitcoin (décret législatif n° 57), publiée le 9 juin, entrée en vigueur quatre-vingt-dix jours plus tard
• 3 septembre 2021 : en Chine, onze administrations signent la circulaire qui organise la fin du minage, rendue publique le 24 septembre
• 15 septembre 2021 : en Chine, la Banque populaire et neuf autres administrations déclarent illégales toutes les activités liées aux cryptomonnaies
• 21 avril 2022 : la République centrafricaine adopte les crypto-actifs comme monnaie légale
• Avril 2023 : la Centrafrique abolit ce cours légal, après accord avec la banque centrale régionale
• 29 janvier 2025 : le Salvador rend l’acceptation du bitcoin facultative (décret législatif n° 199)
• 26 février 2025 : le FMI approuve un prêt de 1,4 milliard de dollars sur 40 mois au Salvador

Pourquoi le Salvador a-t-il fait du bitcoin une monnaie légale en 2021 ?

Le Salvador a fait du bitcoin une monnaie légale pour, selon l’exposé des motifs de sa loi, favoriser l’inclusion financière d’une population dont « environ soixante-dix pour cent » n’avait pas accès aux services financiers traditionnels, et pour stimuler la croissance avec « une monnaie numérique dont la valeur obéit exclusivement aux critères du libre marché ». Le texte, adopté le 8 juin 2021 à l’initiative du président de la République, Nayib Bukele, rappelle que le pays utilise le dollar américain comme monnaie légale depuis un décret du 30 novembre 2000.

La loi tient en seize articles. Le taux de change entre le bitcoin et le dollar est fixé librement par le marché ; les échanges en bitcoins échappent à l’impôt sur les plus-values ; le dollar reste la monnaie de référence comptable ; les dettes libellées en dollars peuvent être payées en bitcoins. Un fonds fiduciaire logé à la banque publique de développement BANDESAL doit garantir la conversion automatique et instantanée des bitcoins en dollars pour les solutions de paiement fournies par l’État. Le texte entre en vigueur quatre-vingt-dix jours après sa publication du 9 juin 2021, en septembre.

Pour les partisans du bitcoin, l’expérience salvadorienne était la démonstration attendue : un État souverain reconnaissait une monnaie qu’aucune banque centrale n’émet. Le pays, déjà dollarisé, n’abandonnait d’ailleurs aucune monnaie nationale ; il ajoutait une seconde monnaie légale à côté de celle d’un autre État, situation rare qui rappelle que la souveraineté monétaire du Salvador était, depuis 2000, déjà largement déléguée à la Réserve fédérale américaine.

Pourquoi le Salvador est-il revenu sur la loi Bitcoin en 2025 ?

Le Salvador est revenu sur la loi Bitcoin parce que le FMI en a fait une condition de son prêt. Le 18 décembre 2024, le Fonds annonce un accord avec les autorités sur un programme de financement ; le 29 janvier 2025, l’Assemblée législative adopte le décret n° 199 qui réforme la loi ; le 26 février 2025, le conseil d’administration du FMI approuve un accord de 40 mois, d’environ 1,4 milliard de dollars, avec un premier versement d’environ 113 millions de dollars.

La réforme du 29 janvier 2025, publiée le lendemain au Journal officiel salvadorien, réécrit l’article premier : le bitcoin reste un « cours légal », mais avec une « acceptation volontaire » par les seules personnes physiques ou morales à capitaux entièrement privés. Seules ces personnes peuvent accepter le bitcoin comme moyen de paiement ; trois articles de la loi de 2021 sont abrogés ; les obligations monétaires de l’État doivent être payées dans la monnaie dans laquelle elles ont été contractées. Le décret entre en vigueur quatre-vingt-dix jours après sa publication.

Le communiqué du FMI du 26 février 2025 précise les engagements pris : rendre l’acceptation du bitcoin par le secteur privé volontaire, faire payer les impôts uniquement en dollars, retirer progressivement l’État du portefeuille électronique public de cryptos, et limiter la participation du secteur public aux activités, transactions et achats liés au bitcoin. Le FMI justifie ces mesures par les « risques potentiels du projet Bitcoin ». Formellement, le bitcoin garde au Salvador son titre de monnaie légale ; en pratique, il a perdu ce qui fait une monnaie légale, l’obligation de l’accepter.

Le Salvador montre ainsi qu’un pays dollarisé, qui dépend du financement international, ne fixe pas seul sa politique monétaire. Notre fiche sur la banque centrale explique ce que recouvre cette souveraineté et pourquoi elle se négocie dès qu’un État a besoin de prêteurs.

Comment la Chine a-t-elle interdit les cryptomonnaies en 2021 ?

La Chine a interdit les cryptomonnaies par deux circulaires de septembre 2021. La première, datée du 15 septembre et signée par la Banque populaire de Chine et neuf autres administrations, dont la Cour suprême, le parquet suprême et le ministère de la Sécurité publique, déclare que les cryptomonnaies n’ont pas cours légal et que toutes les activités qui s’y rapportent sont des « activités financières illégales ». La seconde, datée du 3 septembre et rendue publique le 24 septembre, organise la fin du minage.

La circulaire du 15 septembre, référencée 银发〔2021〕237号, est d’une grande précision. Elle cite nommément le bitcoin, l’ether et le tether, et range parmi les activités interdites l’échange de monnaie officielle contre des cryptos, l’échange entre cryptos, la contrepartie centrale, les services d’information et de prix, l’émission de jetons pour lever des fonds et les produits dérivés. Les plateformes étrangères qui servent des résidents chinois par internet sont elles aussi en situation d’activité illégale, comme ceux qui en font la promotion ou leur fournissent des services de paiement. Les banques et les établissements de paiement ne peuvent ouvrir de compte ni effectuer de virement pour ces activités. Les entreprises ne peuvent même plus inscrire les mots « monnaie virtuelle » ou « crypto-actifs » dans leur dénomination.

Pour les particuliers, la circulaire ne prévoit pas de sanction pénale de la simple détention, mais un risque juridique : un investissement en cryptos contraire à « l’ordre public et aux bonnes mœurs » rend l’acte juridique nul, et « les pertes qui en résultent sont à la charge » de l’investisseur. Autrement dit, l’État ne poursuit pas nécessairement le détenteur, mais ses tribunaux ne le protègent plus.

La circulaire sur le minage, signée le 3 septembre 2021 par la Commission nationale du développement et de la réforme et dix autres administrations, interdit tout nouveau projet de minage et ordonne la sortie « ordonnée » des installations existantes. Le texte invoque d’abord l’énergie : le minage consomme beaucoup d’électricité, émet beaucoup de carbone, contribue peu à l’économie et nuit aux objectifs de pic puis de neutralité carbone.

Ce que j’en disais sur le forum

« Ils interdisent la consommation, utilisation, mais pas la production, c’est hypocrite. »

Benoist Rousseau sur le forum, le 18 mai 2021, dans la file de day trading du jour, à propos de la Chine, quatre mois avant que Pékin n’interdise aussi le minage

Que s’est-il passé en République centrafricaine avec le bitcoin ?

La République centrafricaine a adopté les crypto-actifs comme monnaie légale le 21 avril 2022, devenant le deuxième pays après le Salvador, puis a aboli ce statut en avril 2023. Le pays appartient pourtant à une union monétaire, la CEMAC, dont la monnaie commune, le franc CFA d’Afrique centrale, est émise par la Banque des États de l’Afrique centrale (BEAC) : l’initiative heurtait donc directement les règles de l’union.

La réaction a été rapide, selon le récit qu’en fait le FMI dans un rapport de 2023. Le 29 avril 2022, les autorités de la CEMAC jugent la loi incompatible avec le cadre juridique de l’union. Le 6 mai, la commission bancaire régionale, la COBAC, interdit aux établissements qu’elle supervise toute transaction sur crypto-actifs. Le 15 juillet, le gouvernement lance le « projet Sango » et commence à émettre un jeton présenté comme la « monnaie numérique nationale », adossé au bitcoin ; le FMI relève qu’il ne peut être qualifié de stablecoin, puisqu’il hérite de la volatilité du bitcoin, et que la documentation ne précise même pas s’il est émis par l’État. Le 1er août 2022, la Cour constitutionnelle déclare illégaux des éléments clés du projet.

Le 17 mars 2023, les chefs d’État de la CEMAC, réunis à Yaoundé, réaffirment leur attachement aux règles de l’union monétaire. Les autorités centrafricaines conviennent alors avec la BEAC d’harmoniser leur législation sur les cryptos avec le cadre de l’union, et le FMI constate que le pays a révoqué le cours légal et la convertibilité garantie du bitcoin. L’expérience a duré moins d’un an.

Que retenir de ces expériences pour un investisseur ?

Pour un investisseur, ces trois expériences montrent d’abord que le risque réglementaire est réel dans les deux sens. La Chine a pu interdire du jour au lendemain une activité entière ; le Salvador, qui avait proclamé le bitcoin monnaie légale, a pu le rétrograder en une loi. Dans les deux cas, la décision a été prise par l’État, sans que les détenteurs aient voix au chapitre.

Elles montrent ensuite la résilience du réseau. L’interdiction chinoise n’a pas arrêté le bitcoin : le réseau a continué de produire des blocs après septembre 2021. C’est l’argument le plus solide des partisans, qui y voient la preuve qu’aucun État ne peut, seul, éteindre un protocole décentralisé. Mais l’interdiction a fermé un immense marché aux plateformes et privé ses habitants de toute protection juridique : un actif peut survivre sans que ses détenteurs, eux, soient protégés.

Elles montrent enfin qu’une loi ne crée pas l’usage. Un épargnant français qui se demande si le bitcoin peut devenir une monnaie trouvera dans ces exemples de quoi nuancer les deux discours, celui qui annonce son adoption universelle et celui qui annonce sa disparition. Notre fiche sur le contrôle des changes rappelle que les États ont toujours disposé d’outils pour encadrer les monnaies qu’ils n’émettent pas.

Quelles sont les limites de ces exemples ?

La première limite est la taille. Le Salvador et la Centrafrique sont de petites économies, l’une dollarisée, l’autre membre d’une union monétaire ; aucune n’avait de monnaie nationale à remplacer. On ne peut pas en déduire ce que donnerait l’adoption du bitcoin par un grand pays à monnaie propre, ni en tirer une conclusion définitive sur le bitcoin comme monnaie.

La deuxième limite tient aux sources. Les documents du FMI, utilisés ici pour le Salvador et la Centrafrique, sont précis et datés, mais le FMI était partie prenante : il a fait de l’abandon du bitcoin une condition de son aide. Les partisans du bitcoin y voient une pression extérieure sur un choix souverain ; le Fonds y voit la gestion de risques budgétaires et financiers. Les deux lectures sont défendables, et le lecteur gagne à lire les textes de loi eux-mêmes, cités ici.

La troisième limite est que les situations évoluent. Au 13 novembre 2026, la circulaire chinoise de 2021 figure toujours, sans mention d’abrogation, dans la base des textes du gouvernement chinois. Le Salvador conserve le bitcoin comme « cours légal » à acceptation volontaire. Ces statuts peuvent encore changer, dans un sens ou dans l’autre.

Questions fréquentes sur le bitcoin au Salvador, en Chine et en Centrafrique

Le bitcoin est-il encore une monnaie légale au Salvador ?

Formellement oui, mais son acceptation est devenue volontaire. La réforme du 29 janvier 2025 réserve son usage aux personnes privées qui l’acceptent, et les impôts se paient uniquement en dollars, conformément aux engagements pris auprès du FMI.

Pourquoi le FMI a-t-il demandé au Salvador de renoncer au bitcoin obligatoire ?

Le FMI invoque les « risques potentiels du projet Bitcoin » pour les finances publiques et la stabilité financière. Son prêt de 1,4 milliard de dollars, approuvé le 26 février 2025, était conditionné à l’acceptation volontaire du bitcoin et à la limitation des achats publics.

Est-il interdit de détenir des bitcoins en Chine ?

La circulaire du 15 septembre 2021 interdit toutes les activités commerciales liées aux cryptos, y compris par des plateformes étrangères. Pour un particulier, elle prévoit que l’investissement contraire à l’ordre public est nul et que les pertes restent à sa charge.

Quel a été le deuxième pays à adopter le bitcoin comme monnaie légale ?

La République centrafricaine, le 21 avril 2022. Membre de l’union monétaire de la CEMAC, elle a dû revenir sur ce choix en avril 2023, après l’opposition des institutions régionales et une décision de sa Cour constitutionnelle contre le projet Sango.

Pourquoi la Chine a-t-elle interdit le minage du bitcoin ?

La circulaire du 3 septembre 2021 invoque la forte consommation d’énergie, les émissions de carbone et la faible contribution du minage à l’économie, contraires aux objectifs climatiques du pays. Elle interdit tout nouveau projet et ordonne la sortie des installations existantes.

Sources de référence utilisées

5

• Asamblea Legislativa de El Salvador, Ley Bitcoin, décret législatif n° 57 du 8 juin 2021, texte consolidé, Centre de documentation judiciaire du Salvador.
• Asamblea Legislativa de El Salvador, Reformas a la Ley Bitcoin, décret législatif n° 199 du 29 janvier 2025, Diario Oficial n° 21 du 30 janvier 2025.
• Fonds monétaire international, « IMF Executive Board Approves New 40-month US$1.4 billion Extended Fund Facility Arrangement for El Salvador », communiqué 25/43, 26 février 2025.
• Banque populaire de Chine et neuf autres administrations, 关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知 (银发〔2021〕237号), 15 septembre 2021, portail du gouvernement chinois ; et Commission nationale du développement et de la réforme, circulaire sur le minage (发改运行〔2021〕1283号), 3 septembre 2021.
• Fonds monétaire international, rapport pays sur la République centrafricaine, chapitre « Evolution of Financial Services », 18 avril 2023.

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