Qu’est-ce que le Glass-Steagall Act ? La loi bancaire de 1933

Qu’est-ce que le Glass-Steagall Act ?

Le Glass-Steagall Act est le nom donné aux quatre articles du Banking Act américain du 16 juin 1933 qui ont séparé la banque de dépôt, qui collecte l’épargne et prête, de la banque d’affaires, qui émet, place et négocie des titres, après la vague de faillites bancaires de la Grande Dépression.

Signée par Franklin D. Roosevelt au début du New Deal, la loi porte le nom de ses deux promoteurs, le sénateur de Virginie Carter Glass et le représentant de l’Alabama Henry Steagall. Le Banking Act de 1933 ne se limite pas à cette séparation : il crée aussi la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), l’organisme fédéral qui garantit les dépôts, et il encadre la rémunération des comptes bancaires. Mais c’est la séparation des métiers que l’usage a retenue sous le nom de « Glass-Steagall ».

Assouplie par la Réserve fédérale, partiellement abrogée en 1999, la loi est revenue au centre du débat après la crise de 2008 et a inspiré la règle Volcker comme les réformes bancaires européennes.

Le Glass-Steagall Act en résumé

Le Glass-Steagall Act désigne les sections 16, 20, 21 et 32 du Banking Act américain signé le 16 juin 1933 par Franklin D. Roosevelt, à l’initiative du sénateur Carter Glass et du représentant Henry Steagall. Elles interdisent aux banques de dépôt de souscrire et de négocier la plupart des titres, aux maisons de titres de recevoir des dépôts, et aux deux métiers de s’associer. La même loi crée la garantie fédérale des dépôts. Assouplie par la Réserve fédérale à partir des années 1980, la séparation a été en partie abrogée par la loi Gramm-Leach-Bliley de 1999 ; deux de ses quatre articles restent en vigueur.

Carter Glass, Henry Steagall et l’effondrement des banques américaines

Entre 1930 et 1933, environ 9 000 banques américaines suspendent leurs paiements, selon la FDIC. Les paniques se succèdent et chaque faillite contracte le crédit, ce qui aggrave la déflation.

Carter Glass, ancien secrétaire au Trésor, défend depuis 1930 plusieurs versions d’un projet de loi qui sépare banque commerciale et banque d’investissement. Il y voit le moyen d’empêcher les banques de jouer en Bourse avec l’argent des déposants, ce qu’il tient pour une cause du krach de 1929. Henry Steagall, président de la commission bancaire de la Chambre des représentants, tient surtout à une garantie fédérale des dépôts, qui protégerait les petites banques locales. Glass s’en méfie : il considère le grand nombre de petites banques comme une faiblesse du système américain. Le compromis réunit les deux projets en un seul texte.

Le climat politique a pesé lourd. De 1932 à 1934, la commission bancaire du Sénat enquête sur les causes du krach. Son dernier conseiller juridique, Ferdinand Pecora, engagé en janvier 1933, mène des interrogatoires très suivis par la presse. Il expose les pratiques de la National City Bank, ancêtre de Citibank, et de sa filiale de titres : placement auprès du public d’obligations douteuses pour solder des prêts devenus mauvais, opérations concertées pour soutenir le cours de l’action de la banque. Son dirigeant, Charles E. Mitchell, doit démissionner. Ces auditions donnent à la séparation des métiers un large soutien populaire.

Les idées clés

Quatre articles, deux interdictions. La section 16 limite les opérations sur titres des banques nationales : elles ne peuvent plus souscrire ni négocier d’actions ou d’obligations privées, en dehors notamment des titres publics. La section 21 interdit, à l’inverse, à toute maison de titres de recevoir des dépôts. Les sections 20 et 32 empêchent les liens entre les deux mondes : une banque membre de la Réserve fédérale ne peut pas être affiliée à une société « principalement engagée » dans la souscription ou la négociation de titres, ni partager avec elle ses dirigeants ou administrateurs. Les établissements ont un an pour choisir leur métier.

La garantie des dépôts. La loi crée la FDIC, financée par des contributions des banques. Le système provisoire entre en vigueur en janvier 1934 avec un plafond de 2 500 dollars par déposant, porté à 5 000 dollars la même année ; il est aujourd’hui de 250 000 dollars. Le but est de supprimer la raison de courir au guichet : un déposant garanti n’a plus intérêt à retirer son argent à la première rumeur.

Le plafonnement de la rémunération des dépôts. La loi interdit de rémunérer les dépôts à vue et autorise la Réserve fédérale à plafonner le taux des dépôts à terme et d’épargne : c’est la Regulation Q, édictée en septembre 1933. Le législateur pensait que la concurrence pour attirer les dépôts avait poussé les banques à prendre trop de risques pour payer des taux élevés.

Une logique de cloisonnement. L’argent garanti par l’État ne doit pas financer la spéculation : les dépôts assurés restent chez les prêteurs, le risque de marché chez des maisons sans déposants.

Un exemple : de Citicorp-Travelers à la loi Gramm-Leach-Bliley

La séparation commence à s’effriter bien avant son abrogation. Dans la seconde moitié des années 1980, la Réserve fédérale interprète l’expression « principalement engagée » de la section 20 : elle autorise les groupes bancaires à loger des activités de titres interdites aux banques dans des filiales séparées, à condition que ces activités ne dépassent pas 5 % des revenus de la filiale. Le plafond passe à 10 % en 1989, puis à 25 % en décembre 1996. Au moment de l’abrogation, la Fed avait approuvé au moins 41 de ces « filiales section 20 ». Parallèlement, la Regulation Q est démantelée : la loi de 1980 sur la déréglementation des établissements de dépôt prévoit la libération des taux des dépôts à terme et d’épargne d’ici 1986.

Le 6 avril 1998, la banque Citicorp et le groupe d’assurances Travelers, propriétaire de la maison de titres Salomon Smith Barney, annoncent leur fusion, présentée par la presse comme une opération d’environ 70 milliards de dollars. Le nouveau groupe, Citigroup, naît le 8 octobre 1998, alors que la loi lui interdit de réunir durablement banque, assurance et courtage. La Réserve fédérale lui accorde en septembre 1998 une autorisation temporaire, assortie d’un délai pour se mettre en conformité.

La loi Gramm-Leach-Bliley, signée par Bill Clinton le 12 novembre 1999, abroge les sections 20 et 32 : un même groupe, la « société holding financière », peut désormais détenir une banque de dépôt, une maison de titres et un assureur. Les sections 16 et 21 restent en vigueur. Aujourd’hui encore, une banque de dépôt ne peut pas elle-même souscrire et négocier la plupart des titres, et une maison de titres ne peut pas recevoir de dépôts. Ce qui a disparu, c’est l’interdiction de les réunir sous un même toit, dans des filiales distinctes. Cette évolution s’inscrit dans le mouvement de dérégulation financière de l’époque.

Les critiques et les débats

L’abrogation a-t-elle causé la crise de 2008 ? Pour ceux qui le pensent, la loi de 1999 a permis la formation de conglomérats trop grands pour faire faillite et a diffusé dans les banques de dépôt la culture de prise de risque des salles de marché. Joseph Stiglitz parle d’un effet indirect : en réunissant les deux métiers, c’est la culture de la banque d’investissement qui l’a emporté. Thomas Hoenig, ancien vice-président de la FDIC, a défendu une analyse proche.

Les faits qui contredisent cette lecture. Les établissements au cœur de la panique n’étaient pas des banques universelles. Bear Stearns, sauvé de la faillite en mars 2008 par son rachat par JPMorgan Chase avec un prêt de 29 milliards de dollars de la Fed de New York, et Lehman Brothers, en faillite le 15 septembre 2008, étaient des banques d’affaires pures, que le Glass-Steagall Act n’aurait pas empêchées d’exister. L’économiste Lawrence J. White relève que les difficultés des banques de dépôt ne venaient pas de leurs activités de titres. Le cœur de la crise fut le crédit immobilier, notamment le crédit subprime, que la loi de 1933 n’interdisait pas. D’autres font valoir que la loi de 1933 aurait même interdit certaines mesures de sauvetage, comme le rachat de Bear Stearns par une banque de dépôt. Paul Krugman juge l’abrogation regrettable sans y voir la cause de la crise, et le secrétaire au Trésor Timothy Geithner a refusé en 2009 de la rétablir.

Le paradoxe de 2008. La crise a plutôt réuni les deux métiers qu’elle ne les a séparés. Le 21 septembre 2008, la Réserve fédérale a accepté que Goldman Sachs et Morgan Stanley deviennent des sociétés holding bancaires, ce qui leur donnait accès au prêteur en dernier ressort. La question de fond n’est donc pas seulement celle des cloisons, mais celle de la garantie implicite de l’État et de l’aléa moral qu’elle crée.

Les tentatives de retour. Plusieurs propositions de loi ont voulu rétablir les sections 20 et 32 : celle des sénateurs John McCain et Maria Cantwell en décembre 2009, puis le « 21st Century Glass-Steagall Act » d’Elizabeth Warren, McCain, Cantwell et Angus King en juillet 2013. Aucune n’a été adoptée. Sandy Weill, artisan de la fusion Citicorp-Travelers, s’est lui-même prononcé pour la séparation en juillet 2012.

Ce qu’il en reste aujourd’hui

Aux États-Unis, la réponse législative à la crise a été la règle Volcker, du nom de l’ancien président de la Réserve fédérale Paul Volcker. Inscrite à la section 619 de la loi Dodd-Frank, signée le 21 juillet 2010, elle interdit aux groupes bancaires la négociation pour compte propre, c’est-à-dire les paris de marché faits avec leurs propres fonds et non pour le compte de clients. Elle limite aussi leurs participations dans les fonds spéculatifs et de capital-investissement à 3 % de leurs fonds propres de base. La tenue de marché, la souscription de titres et les opérations sur emprunts publics restent permises. Appliquée pleinement à partir du 21 juillet 2015, assouplie en 2020, elle est plus stricte que Glass-Steagall sur le compte propre mais laisse intactes les banques universelles.

En Europe, trois approches se sont succédé. Au Royaume-Uni, la commission présidée par John Vickers recommande le 12 septembre 2011 le « cantonnement » (ring-fencing) : les dépôts des particuliers et des PME doivent être logés dans une entité séparée, interdite d’activités de marché, à l’intérieur du groupe. La loi de 2013 sur la réforme bancaire l’impose à partir du 1er janvier 2019 aux banques détenant plus de 25 milliards de livres de dépôts, seuil relevé à 35 milliards en février 2025. Dans l’Union européenne, le rapport du groupe présidé par Erkki Liikanen, gouverneur de la Banque de Finlande, publié le 2 octobre 2012, propose d’isoler les activités de négociation les plus risquées dans une entité dotée de ses propres fonds propres. Le projet de règlement présenté le 29 janvier 2014 est retiré en 2018, faute d’accord. En France, la loi du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires impose de filialiser la négociation pour compte propre, en laissant la tenue de marché dans la banque. L’économiste Laurence Scialom estimait que la réforme touchait moins de 1 % du produit net bancaire des grandes banques françaises : c’est une séparation bien plus étroite que celle de 1933.

Ce que ça change pour un investisseur ou un trader

Pour un déposant, la séparation vise à ce que les pertes d’une salle de marché n’emportent pas les comptes courants. Mais la protection la plus directe vient de la garantie des dépôts, créée par la même loi de 1933 : mieux vaut connaître le plafond applicable dans son pays et l’entité juridique qui détient son argent.

Pour un actionnaire ou un créancier de banque, le modèle compte. Une banque universelle diversifie ses revenus, ce qui peut amortir un mauvais trimestre de marché, mais elle expose ses fonds propres à des pertes de négociation difficiles à anticiper de l’extérieur. Une banque de dépôt pure dépend davantage de la marge d’intérêt, donc de la politique monétaire et de la qualité de ses prêts. Les réformes structurelles, la règle Volcker ou le cantonnement britannique, modifient la répartition des pertes en cas de défaillance : les créanciers d’une entité de marché isolée ne peuvent pas compter sur les dépôts de l’entité cantonnée.

Enfin, une règle bancaire s’érode souvent par interprétation administrative bien avant d’être abrogée, et chaque changement annoncé modifie la rentabilité attendue des banques, donc leurs cours. Ce sont des éléments d’analyse, pas des recommandations d’achat ou de vente.

Questions fréquentes

Le Glass-Steagall Act a-t-il été entièrement abrogé ?

Non. La loi Gramm-Leach-Bliley de 1999 a abrogé les sections 20 et 32, qui interdisaient l’affiliation entre banques de dépôt et maisons de titres. Les sections 16 et 21 restent en vigueur : une banque de dépôt ne peut pas elle-même négocier la plupart des titres, et une maison de titres ne peut pas recevoir de dépôts.

Quelle est la différence entre Glass-Steagall et la règle Volcker ?

Glass-Steagall séparait les métiers en interdisant à un même groupe de réunir banque de dépôt et banque d’affaires. La règle Volcker de 2010 laisse coexister ces métiers dans un même groupe, mais interdit à tout groupe bancaire la négociation pour compte propre et limite ses participations dans les fonds spéculatifs.

L’abrogation de 1999 est-elle responsable de la crise de 2008 ?

Le sujet reste débattu. Les uns invoquent la taille des conglomérats et la culture de risque ; les autres rappellent que Bear Stearns et Lehman Brothers étaient des banques d’affaires pures, que la loi de 1933 n’aurait pas touchées.

Existe-t-il un équivalent en France ?

Oui, la loi bancaire du 26 juillet 2013 oblige les grandes banques à filialiser leur négociation pour compte propre, mais elle laisse la tenue de marché dans la banque. Sa portée est bien plus limitée que celle du Glass-Steagall Act.

Pour aller plus loin

• Qu’est-ce qu’une banque d’affaires ?
• L’hypothèse d’instabilité financière
• La crise de liquidité

Lexique économique : toutes les définitions, de A à Z.