Politique macroprudentielle : définition, outils et règles du HCSF

Qu’est-ce que la politique macroprudentielle ?

La politique macroprudentielle est l’ensemble des règles et des décisions par lesquelles les autorités surveillent le système financier dans son ensemble et cherchent à prévenir ou à atténuer le risque systémique, celui d’une crise qui se propage d’une institution à toutes les autres. Dans l’Union européenne, le Conseil européen du risque systémique (CERS) en a la charge pour les banques, les assureurs, les gestionnaires d’actifs, la finance de l’ombre et les infrastructures de marché ; en France, l’autorité désignée est le Haut Conseil de stabilité financière (HCSF).

Elle se distingue de la supervision microprudentielle, qui vérifie la solidité de chaque banque prise séparément. Le raisonnement macroprudentiel part d’un constat que la crise de 2007-2009 a rendu évident : un système composé de banques individuellement prudentes peut être fragile, si toutes prêtent aux mêmes emprunteurs, financent les mêmes actifs et vendent en même temps quand les prix baissent. La politique macroprudentielle s’occupe de ces comportements collectifs, et en particulier du cycle du crédit, qui gonfle les prix dans les bons moments et les effondre dans les mauvais.

La politique macroprudentielle en résumé

Le mot est ancien, les institutions récentes, et les outils chiffrés. Les repères ci-dessous viennent de la Banque des règlements internationaux, du Comité de Bâle et du CERS.

• Origine du terme : réunion du comité Cooke, ancêtre du Comité de Bâle, les 28 et 29 juin 1979
• Cadre international : Bâle III, texte publié le 16 décembre 2010, finalisé le 7 décembre 2017
• Coussin contracyclique : entre 0 et 2,5 % des actifs pondérés par les risques, fixé par chaque pays
• Union européenne : règlement créant le CERS entré en vigueur le 16 décembre 2010 ; outils macroprudentiels de la BCE depuis le 4 novembre 2014
• France : le HCSF fixe le coussin contracyclique, à 1 % depuis le 2 janvier 2024, et les normes de crédit immobilier
• Crédit immobilier en France : taux d’effort de 35 %, durée de 25 ans (27 ans avec différé), 20 % de dérogations

D’où vient la politique macroprudentielle ?

La politique macroprudentielle vient des travaux de la Banque des règlements internationaux à la fin des années 1970. Selon les archives de la BRI, étudiées par Piet Clement dans une revue de la BRI en 2010, le mot apparaît pour la première fois dans un cadre international lors d’une réunion du comité Cooke, l’ancêtre du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, les 28 et 29 juin 1979 ; on le retrouve en octobre 1979 dans un document de la Banque d’Angleterre préparé pour un groupe de travail présidé par Alexandre Lamfalussy, sur l’usage de mesures prudentielles dans les marchés bancaires internationaux. Le sujet d’alors est l’essor du crédit bancaire international à la fin des années 1970, et le risque qu’il fait peser sur le système dans son ensemble.

Le terme reste peu employé jusqu’à la crise : Piet Clement relève en 2010 environ 5 000 occurrences sur internet entre 2000 et fin 2007, contre 123 000 depuis janvier 2008. En octobre 2000, le directeur général de la BRI, Andrew Crockett, prononce un discours qui oppose les deux approches : la microprudentielle, centrée sur la solidité de chaque établissement, et la macroprudentielle, centrée sur le système dans son ensemble. L’idée rejoint celle de l’économiste Hyman Minsky, pour qui la stabilité prépare l’instabilité : quand les affaires vont bien, emprunteurs et prêteurs prennent davantage de risques.

C’est la crise de 2007-2009 qui transforme l’idée en institutions. Après la crise des subprimes, le groupe présidé par Jacques de Larosière souligne que la surveillance doit porter non seulement sur chaque établissement, mais aussi sur la stabilité du système financier dans son ensemble ; son rapport de 2009 recommande de créer un organe européen chargé de ce risque, et le règlement instituant le CERS entre en vigueur le 16 décembre 2010. Le même jour, le Comité de Bâle publie le texte des règles de Bâle III, qui ajoutent des éléments macroprudentiels à la réglementation bancaire : des coussins de fonds propres constitués dans les bons moments et utilisables dans les mauvais, et un coussin pour les banques d’importance systémique. Au Royaume-Uni, la Banque d’Angleterre se dote en 2013 d’un Comité de politique financière ; dans la zone euro, la BCE reçoit des outils macroprudentiels avec la mise en place du mécanisme de supervision unique, le 4 novembre 2014.

Quels sont les outils de la politique macroprudentielle ?

Les outils de la politique macroprudentielle se rangent en deux familles : ceux qui obligent les banques à détenir plus de fonds propres, et ceux qui encadrent directement le crédit accordé aux ménages et aux entreprises. Les premiers renforcent la capacité du système à absorber des pertes ; les seconds limitent l’endettement qui produit ces pertes.

Côté fonds propres, Bâle III fixe un socle : des fonds propres de base, dits Common Equity Tier 1, d’au moins 4,5 % des actifs pondérés par les risques, auxquels s’ajoute un coussin de conservation de 2,5 %. Le coussin contracyclique vient par-dessus : chaque autorité nationale le fixe entre 0 et 2,5 % selon son appréciation du risque. Le principe, rappelle le CERS, est de constituer des réserves quand le risque monte, pour pouvoir les relâcher quand les pertes arrivent et continuer à prêter. S’y ajoutent des coussins pour les banques d’importance systémique, mondiales ou nationales, et un coussin pour le risque systémique.

Au 12 novembre 2026, les taux de coussin contracyclique en vigueur, recensés par le CERS dans un tableau mis à jour le 28 septembre 2026, montrent des appréciations très différentes : 2,5 % au Danemark, 2 % aux Pays-Bas, 1,25 % en Belgique depuis le 1er juillet 2026, 1 % en France et en Espagne (depuis le 1er octobre 2026 pour cette dernière), 0,75 % en Allemagne, 0 % en Italie.

Côté crédit, les mesures dites « fondées sur l’emprunteur » plafonnent le taux d’effort, c’est-à-dire la part du revenu consacrée au remboursement, la durée des prêts ou la part du prix financée à crédit. Elles visent directement l’endettement immobilier des ménages. Enfin, les tests de résistance complètent la panoplie : l’autorité de contrôle soumet les grandes banques à un scénario de crise et vérifie leurs fonds propres à l’arrivée. La Fed publie ainsi ses scénarios : en les présentant le 12 février 2021, elle rappelait qu’en 2020 elle avait limité les distributions des grandes banques à leurs actionnaires en raison de l’incertitude économique.

Comment la France encadre-t-elle le crédit immobilier par la politique macroprudentielle ?

La France encadre le crédit immobilier par une norme du HCSF qui limite le taux d’effort des emprunteurs à 35 % et la durée des prêts à 25 ans, obligatoire pour les banques depuis le 1er janvier 2022. L’histoire de cette mesure illustre la méthode macroprudentielle : une recommandation d’abord, une contrainte ensuite, puis des ajustements.

Le 12 décembre 2019, le HCSF recommande aux banques de limiter le taux d’effort à 33 % et la durée à 25 ans, avec une marge de dérogation de 15 % de la production, à compter du 1er janvier 2020. Le 27 janvier 2021, il assouplit et précise sa recommandation : taux d’effort de 35 %, durée d’amortissement de 25 ans, à laquelle peut s’ajouter un différé de deux ans au plus quand l’entrée dans les lieux est retardée par des travaux, et une marge de dérogation portée à 20 % des nouveaux crédits, réservée pour l’essentiel aux résidences principales et pour une part aux primo-accédants. Le 29 septembre 2021, il rend ces limites juridiquement contraignantes à partir du 1er janvier 2022.

Viennent ensuite les ajustements. Le 29 juin 2023, le HCSF modifie la répartition de la marge de dérogation, 70 % pour les résidences principales et 30 % pour les primo-accédants, sans toucher aux plafonds. Le 4 décembre 2023, il permet d’exclure du calcul du taux d’effort les intérêts d’un prêt relais quand celui-ci finance au plus 80 % de la valeur du bien vendu, et abaisse à 10 % du coût total le seuil de travaux de rénovation au-delà duquel un différé est autorisé. Pour les banques, le même HCSF a décidé le 2 janvier 2023 de porter le coussin contracyclique à 1 %, en vigueur depuis le 2 janvier 2024.

Que change la politique macroprudentielle pour un trader ou un investisseur ?

Pour un trader ou un investisseur, la politique macroprudentielle change surtout trois choses : la rentabilité des banques, la vigueur du crédit et le diagnostic officiel sur les risques. Un coussin de fonds propres plus élevé oblige une banque à conserver des bénéfices au lieu de les distribuer, ou à moins prêter ; une limite sur le crédit immobilier freine la demande de logements et, par contrecoup, l’activité des promoteurs et des banques de détail. À l’inverse, le relâchement d’un coussin libère des capacités de prêt : le 1er avril 2020, au début de la pandémie, le HCSF a ramené le coussin français à 0 %, alors qu’il avait décidé un an plus tôt de le porter à 0,5 %.

Les décisions macroprudentielles ont aussi une valeur d’information. Quand une autorité relève son coussin contracyclique ou durcit un test de résistance, elle dit au marché qu’elle juge le cycle du crédit avancé. Le trader n’a pas à la croire sur parole, mais il a intérêt à savoir ce qu’elle voit : la Banque d’Angleterre publie son rapport de stabilité financière deux fois par an, la Fed ses scénarios de crise, et le CERS ses avertissements et recommandations.

Ce que j’en disais sur le forum

« Ça veut dire qu’ils pensent qu’il y a une bulle et qu’ils ont peur que les banques partent au tapis avec leur levier si ça chute fort. Donc ils font le stress test, vont demander aux banques d’avoir plus de fonds propres et ils se couvrent s’il y a une faillite un problème en disant on avait alerté ! »

Benoist Rousseau sur le forum, le 13 février 2021, au lendemain de la publication des scénarios des tests de résistance 2021 de la Fed

La lecture est donc double : un test plus sévère protège le système, et il renseigne sur les craintes des autorités. Le prêteur en dernier ressort intervient quand la crise a éclaté ; la politique macroprudentielle essaie d’agir avant.

Quelles sont les limites de la politique macroprudentielle ?

La première limite de la politique macroprudentielle est la mesure du risque. Les autorités doivent décider qu’une bulle se forme avant qu’elle n’éclate, avec les mêmes informations que le marché ; si elles se trompent, elles freinent le crédit sans raison, et si elles ont raison trop tôt, on les accuse d’avoir cassé la croissance. Le choix du bon moment pour relever ou relâcher un coussin relève du jugement, pas d’une formule.

La deuxième limite est la fuite hors du périmètre. Les règles s’appliquent d’abord aux banques ; le risque peut migrer vers ce qui n’est pas réglementé de la même façon. C’est pourquoi le mandat du CERS couvre aussi les assureurs, les gestionnaires d’actifs et la finance de l’ombre, mais les outils contraignants restent concentrés sur le secteur bancaire.

La troisième limite est politique. Limiter le crédit, c’est refuser un prêt à des ménages solvables et des affaires aux banques ; les pressions sont fortes, et la norme française a d’ailleurs été ajustée deux fois en 2023. Le gouverneur de la Banque d’Angleterre, Andrew Bailey, l’a dit sans détour dans un discours prononcé à l’université de Zurich et publié le 9 novembre 2026 : l’indépendance des décisions de taux n’est pas en doute, mais elle ne s’étend pas aussi facilement à la stabilité financière, où les décisions sont « beaucoup plus contestées » et le lobbying « beaucoup plus bruyant ». S’y ajoute un risque d’aléa moral : un système réputé surveillé peut inciter chacun à prendre plus de risques, en comptant sur les autorités pour éviter le pire.

Les défenseurs de la politique macroprudentielle répondent que l’alternative est connue : laisser le cycle du crédit aller à son terme, puis payer la crise, les faillites et les sauvetages, comme en 2008. L’argument est fort. Il ne dispense pas de juger chaque mesure sur pièces, car une règle conçue pour un cycle peut devenir un frein permanent.

Questions fréquentes sur la politique macroprudentielle