Privatisation : définition, histoire et bilan des grandes ventes d’État

Qu’est-ce que la privatisation ?

La privatisation est le transfert au secteur privé de la propriété d’une entreprise détenue par l’État, en totalité ou en partie, le plus souvent par la vente de ses actions en Bourse ou à des acquéreurs choisis. Elle est l’opération inverse de la nationalisation, et elle suppose en France une loi.

Au sens large, le mot désigne aussi la délégation au privé d’une activité publique, gestion de l’eau, concession d’autoroutes, sous-traitance de services, sans vente du capital. Cette définition s’en tient au sens strict, celui qui intéresse l’actionnaire : l’État vend, des investisseurs achètent, et le prix de cette vente est toujours discuté, par ceux qui le trouvent trop bas comme par ceux qui le trouvent trop haut.

La privatisation en résumé

La privatisation vend au secteur privé des entreprises publiques. Pratiquée dès les années 1950 en Allemagne fédérale, elle devient une politique de premier plan avec Margaret Thatcher, qui cède British Telecom en 1984, British Gas en 1986 et le solde de BP en 1987. La France suit avec les lois de 1986 et de 1993, qui transfèrent au privé les entreprises nationalisées en 1982 et une partie de celles de la Libération. Après 1990, elle prend une autre échelle dans les pays sortis du communisme, de l’Allemagne de l’Est à la Russie. Ses résultats économiques sont discutés, ses conditions de vente aussi.

Comment la privatisation est-elle née, et comment s’est-elle répandue ?

Le mot est plus ancien que la politique. On en attribue souvent l’invention à Peter Drucker, qui parlait de reprivatization en 1969. L’économiste Germà Bel a montré (Journal of Economic Perspectives, 2006) que cette attribution est inexacte : le vocabulaire de la privatisation, venu de l’allemand Reprivatisierung, sert dès les années 1930 à décrire les cessions d’entreprises publiques par le régime nazi. La pratique démocratique commence en Allemagne fédérale : sous le gouvernement de Konrad Adenauer, l’État vend au public une partie de Preussag en 1959, puis de Volkswagen en 1961, sous forme d’actions dites populaires.

Le tournant est britannique. Arrivée au pouvoir en mai 1979, Margaret Thatcher n’avait pas fait des privatisations le cœur de son programme ; elles le deviennent au deuxième mandat. En novembre 1984, l’État vend 50,2 % de British Telecom, environ 3,9 milliards de livres, dans la plus grande introduction en Bourse de l’époque, avec une part réservée aux particuliers. British Gas suit en décembre 1986, British Airways et Rolls-Royce en 1987, British Steel en 1988, les compagnies des eaux en 1989, les compagnies régionales d’électricité en décembre 1990. Le droit d’achat des logements sociaux par leurs locataires, instauré en 1980, complète ce qu’on appellera le capitalisme populaire.

La France suit pendant la première cohabitation. La loi d’habilitation du 2 juillet 1986 dresse la liste de soixante-cinq entreprises à privatiser avant le 1er mars 1991 : toutes celles nationalisées en 1982, trois grandes banques et les principales compagnies d’assurances nationalisées à la Libération. Le 14 juillet 1986, dans un entretien télévisé, François Mitterrand annonce qu’il refuse de signer l’ordonnance préparée par le gouvernement de Jacques Chirac ; les modalités passent donc par la loi du 6 août 1986. Une commission de la privatisation évalue chaque entreprise, et le ministre ne peut vendre en dessous de son évaluation. Selon le Journal de l’année Larousse, dix opérations sont bouclées au 31 juillet 1987, dont Saint-Gobain, Paribas, le CCF, la CGE, Havas, la Société générale et TF1 ; en janvier 1987, l’offre de Paribas attire un nombre record de particuliers. Le krach d’octobre 1987 arrête le programme, après un produit net supérieur à 60 milliards de francs.

La loi du 19 juillet 1993, sous le gouvernement d’Édouard Balladur, relance le mouvement : BNP et Rhône-Poulenc en 1993, avec 2,8 et 2,9 millions de souscripteurs selon un rapport du Sénat de 2003, Elf Aquitaine et UAP en 1994. Le nombre d’actionnaires individuels de sociétés cotées passe de 3,7 millions en 1992 à 5,3 millions en 1994. Les gouvernements suivants, de gauche comme de droite, procèdent par ouvertures de capital, dont France Télécom en 1997, puis par cessions : sociétés d’autoroutes en 2006, Française des jeux en 2019.

Après 1990, la privatisation change d’échelle dans les anciens pays communistes. En Allemagne de l’Est, la Treuhandanstalt, créée le 1er mars 1990 par le gouvernement de Hans Modrow et dotée de sa loi le 17 juin 1990, privatise ou municipalise, selon l’Agence fédérale pour l’éducation civique, plus de 12 000 entreprises et unités, en ferme plus de 3 700, et voit l’emploi de ses entreprises tomber d’environ 4,1 millions à 1,5 million avant sa dissolution, le 31 décembre 1994. Son président, Detlev Rohwedder, est assassiné en avril 1991. La Chine de Deng Xiaoping choisit une autre voie : ouvrir les Bourses de Shanghai et de Shenzhen en 1990-1991 et coter des entreprises d’État sans que l’État renonce à leur contrôle.

Quelles sont les idées clés de la privatisation ?

L’efficacité par l’actionnaire. L’argument central est que la propriété privée impose une discipline : un actionnaire qui exige un rendement, un marché qui sanctionne, la menace d’une OPA ou de la faillite. L’entreprise publique, à l’abri de ces menaces, accumulerait l’X-inefficience et les objectifs politiques.

La recette budgétaire. Une privatisation rapporte au Trésor une somme immédiate. Au Royaume-Uni, ces recettes étaient comptées en déduction des dépenses publiques, ce qui flattait les comptes ; en France, elles ont été affectées selon les périodes au désendettement, aux dotations en capital du secteur public ou au budget général.

L’actionnariat populaire. Les grandes privatisations réservent une part des titres aux particuliers et aux salariés : priorité d’allocation, action gratuite pour dix conservées, décote pour le personnel. La loi française de 1986 réserve 10 % de l’offre aux salariés. L’objectif est autant politique que financier : créer un électorat attaché aux réformes.

Le contrôle après la vente. L’État vendeur cherche souvent à garder la main. La loi de 1986 plafonne la part des acquéreurs étrangers et crée l’action spécifique, qui permet au ministre d’autoriser ou non le franchissement de certains seuils ; Édouard Balladur constitue autour de chaque société un noyau dur d’actionnaires stables choisis par l’État. Le Royaume-Uni pratique la golden share.

Privatiser n’est pas libéraliser. Vendre un monopole ne crée pas de concurrence. Les réseaux privatisés doivent être régulés, prix, accès, investissements, faute de quoi la rente change seulement de bénéficiaire.

Que s’est-il passé lors de la privatisation de BP pendant le krach de 1987 ?

L’État britannique est actionnaire de la compagnie depuis 1914, quand elle s’appelait l’Anglo-Persian Oil Company, et a déjà vendu des tranches de sa participation, en 1977, en 1979 et en 1983. En octobre 1987, il met sur le marché sa participation restante, environ 31,5 % du capital, dans ce qui devait être la plus grosse émission d’actions jamais réalisée à Londres. Le prix est fixé à 330 pence le 15 octobre, payable en plusieurs fois, et l’émission est garantie par un syndicat de banques britanniques et américaines.

Le lundi 19 octobre, le krach de 1987 fait plonger toutes les places. Le cours de BP passe très vite sous le prix d’offre, et les banques garantes se retrouvent avec des titres invendables. Plusieurs voix, à Londres et à Washington, demandent l’annulation. Le chancelier de l’Échiquier, Nigel Lawson, maintient l’opération le 29 octobre, mais la Banque d’Angleterre propose de racheter les titres partiellement libérés à 70 pence, contre 120 pence versés à la souscription : elle fixe de fait un prix plancher. Le public boude, les garants absorbent l’essentiel des pertes, et la Banque ne doit finalement racheter qu’une petite partie de l’émission.

Le prix bas attire un acheteur imprévu. Le Kuwait Investment Office, fonds souverain du Koweït, ramasse les titres sur le marché et porte sa participation à 21,6 % du capital de BP. L’affaire est renvoyée devant la Commission des monopoles et fusions, à la suite de laquelle le gouvernement impose en 1988 au fonds koweïtien de redescendre à 9,9 %. L’épisode résume les risques d’une privatisation : le calendrier politique ne choisit pas le marché, et l’État qui vend ne choisit pas toujours l’acheteur.

Quelles sont les critiques de la privatisation ?

Le prix de vente. Pour attirer les particuliers et garantir le succès, les gouvernements fixent souvent un prix d’offre prudent, et le premier cours de Bourse le dépasse. Les critiques y voient un transfert de richesse des contribuables vers les souscripteurs. L’ancien Premier ministre conservateur Harold Macmillan compara les privatisations de Thatcher à la vente de l’argenterie de famille : un actif vendu ne rapporte qu’une fois.

Les résultats. La revue de William Megginson et Jeffry Netter (« From State to Market », Journal of Economic Literature, 2001) conclut que les entreprises privatisées gagnent en général en rentabilité et en productivité. Massimo Florio, dans The Great Divestiture (2004), évalue l’ensemble des privatisations britanniques de 1979 à 1997 et trouve des gains de bien-être modestes, inégalement répartis entre actionnaires, consommateurs et salariés. La privatisation des chemins de fer britanniques, entre 1994 et 1997, reste le cas le plus discuté.

La Russie. La privatisation par coupons, lancée en octobre 1992, distribue à chaque citoyen un bon de 10 000 roubles échangeable contre des actions ; beaucoup les revendent vite à des intermédiaires. En 1995, le programme dit des prêts contre actions permet à quelques banques de prêter à l’État en prenant en gage des actions de grandes entreprises de ressources, puis de les acquérir aux enchères qu’elles organisent elles-mêmes. Joseph Stiglitz, dans La Grande Désillusion (2002), en a fait le symbole d’une thérapie de choc qui a enrichi une poignée d’oligarques sans créer les institutions d’un marché. Le krach russe de 1998 suivit.

La rente déplacée. Quand le monopole vendu n’est pas soumis à concurrence ni à une régulation sérieuse, la privatisation transfère une rente publique à des actionnaires privés. Dans les pays sans contre-pouvoirs, la vente à prix d’ami relève alors moins du marché que de la kleptocratie.

Que reste-t-il aujourd’hui de la privatisation ?

La vague est passée. Les grandes entreprises industrielles et bancaires nationalisées en Europe après 1945 ou en 1982 sont presque toutes privées, et les privatisations restantes portent sur des participations résiduelles ou des actifs sensibles. Certaines ont été stoppées : en France, la cession d’Aéroports de Paris, autorisée par la loi Pacte de 2019, a été suspendue en 2020. Le mouvement inverse a même repris par endroits, avec la renationalisation complète d’EDF en 2023 et la reprise par l’État britannique de l’exploitation de plusieurs lignes ferroviaires.

Il reste un héritage financier durable : un actionnariat individuel élargi dans les années 1980-1990, puis érodé, des marchés boursiers européens plus profonds, et des entreprises cotées dont l’État reste parfois actionnaire de référence. Le débat, lui, s’est déplacé de la propriété vers la régulation, ce qu’annonçait déjà la vague néolibérale des années 1980.

Qu’est-ce que la privatisation change pour un investisseur ou un trader ?

Une privatisation est une introduction en Bourse d’un type particulier : le vendeur est un État qui a des objectifs politiques, souvent celui d’un succès populaire. Le prix d’offre en tient compte, ce qui explique que beaucoup de privatisations aient monté dès la première cotation. Mais le calendrier est contraint par la politique, et non par le marché : BP en 1987 et la fin du programme français la même année l’ont montré.

Pour l’analyste, le point décisif est souvent ce que l’État conserve : action spécifique, noyau dur, plafonds de détention, régulation des tarifs. Ces dispositifs limitent les OPA et pèsent sur la valorisation. Ils peuvent aussi disparaître, et la levée d’une protection change alors la valeur spéculative du titre. Rien dans cette histoire ne constitue un conseil d’investissement.

Questions fréquentes sur la privatisation

Pour aller plus loin

• Le Big Bang financier de 1986
• Nationalisation

Lexique économique : toutes les définitions, de A à Z.