Nationalisation : définition, histoire et limites d’une arme de l’État
Des biens du clergé en 1789 aux banques de 1982 et à EDF en 2023, la nationalisation transfère une entreprise à l’État ; tout se joue sur l’indemnité versée, ou refusée, aux actionnaires.
Qu’est-ce que la nationalisation ?
La nationalisation est le transfert à l’État, par une décision de la puissance publique, de la propriété d’une entreprise ou d’un secteur jusque-là détenus par des particuliers. Elle se distingue d’un simple achat d’actions par son caractère contraint : les propriétaires ne choisissent ni le moment ni, en principe, le prix, et la question décisive devient celle de leur indemnisation.
Le mot recouvre des réalités très différentes. La confiscation pure, sans indemnité, de la Russie bolchevique n’a pas grand-chose à voir avec l’échange d’actions contre des obligations d’État pratiqué en France en 1982, ni avec le sauvetage d’une banque en faillite en 2008. Le point commun est politique : l’État décide que la propriété d’une activité ne peut plus être laissée au marché.
La nationalisation en résumé
La nationalisation fait passer une entreprise privée sous la propriété de l’État par la loi ou le décret. Elle apparaît avec la saisie des biens du clergé en 1789, devient un programme politique avec les révolutions socialistes, puis une politique ordinaire des démocraties d’Europe occidentale après 1945 : charbon, électricité, banques, transports. Elle sert aussi d’arme aux pays producteurs pour reprendre leurs ressources, du pétrole mexicain en 1938 au canal de Suez en 1956. Le droit français l’encadre par l’article 17 de la Déclaration de 1789, qui exige une juste et préalable indemnité. Depuis les années 1980, le mouvement s’est inversé, sauf en temps de crise.
Comment la nationalisation est-elle née, et jusqu’où est-elle allée ?
Le premier grand transfert de propriété privée à l’État de l’époque moderne est français. Le 10 octobre 1789, Talleyrand, évêque d’Autun, propose à l’Assemblée de mettre les biens de l’Église à la disposition de la Nation pour éteindre la dette publique ; le décret du 2 novembre 1789 le fait. Les biens nationaux sont vendus, et servent de gage aux assignats. Le mot de nationalisation n’est pas encore employé, mais le mécanisme est là : une propriété privée devient publique par un vote, au nom d’une nécessité financière. Le Mexique de Benito Juárez refait l’opération en juillet 1859 avec les biens du clergé mexicain.
Le socialisme du XIXe siècle fait de la propriété collective des moyens de production un objectif en soi. La révolution russe l’applique sans délai. Le gouvernement de Lénine saisit la Banque d’État, nationalise toutes les banques privées le 14 (27) décembre 1917, annule les emprunts publics en février 1918, puis, par le décret du 28 juin 1918, nationalise la grande industrie. Aucune indemnité n’est versée. Les porteurs étrangers d’actions et d’obligations, au premier rang desquels les épargnants français, perdent tout.
Le Mexique ouvre une autre voie, celle du pays producteur qui reprend ses ressources. Le 18 mars 1938, le président Lázaro Cárdenas exproprie les compagnies pétrolières étrangères, dont la filiale de Royal Dutch Shell qui assurait plus de 60 % de la production, et crée en juin la compagnie publique Pemex. Washington ne conteste pas le principe mais exige une indemnité. Selon l’historien du département d’État, l’accord du 18 avril 1942 prévoit environ 29 millions de dollars pour les compagnies américaines ; les Britanniques obtiennent 130 millions en 1947.
En France, le Front populaire nationalise en 1936 les fabrications d’armement, réforme les statuts de la Banque de France et crée en 1937 la SNCF, société d’économie mixte dont l’État détient la majorité. La grande vague vient à la Libération, sous le Gouvernement provisoire de Charles de Gaulle puis de ses successeurs : houillères du Nord et du Pas-de-Calais en décembre 1944, usines Renault en janvier 1945, confisquées pour fait de collaboration, Banque de France et quatre grandes banques de dépôt par la loi du 2 décembre 1945, électricité et gaz par la loi du 8 avril 1946, qui crée EDF et GDF, grandes compagnies d’assurances et charbonnages la même année. Le préambule de la Constitution de 1946 en fait un principe : tout bien, toute entreprise dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité.
Le Royaume-Uni travailliste de Clement Attlee suit le même chemin : Banque d’Angleterre en 1946, charbon au 1er janvier 1947, chemins de fer et électricité en 1948, gaz en 1949, sidérurgie en 1951, aussitôt rendue au privé par les conservateurs en 1953, puis renationalisée en 1967. En 1951, l’Iran nationalise l’Anglo-Iranian Oil Company ; le Premier ministre Mohammad Mossadegh est renversé en 1953. Le 26 juillet 1956, Gamal Abdel Nasser nationalise la Compagnie universelle du canal maritime de Suez pour financer le barrage d’Assouan, en promettant d’indemniser les actionnaires au cours de Bourse de la veille ; l’accord d’indemnisation est signé en 1958. Les vagues d’indépendance des années 1960 et 1970 multiplient les nationalisations de mines et de pétrole, jusqu’à ce que les privatisations de Margaret Thatcher, à partir de 1979, renversent le mouvement.
Quelles sont les idées clés de la nationalisation ?
La propriété comme instrument de politique. L’État ne nationalise pas pour gérer une entreprise de plus, mais pour contrôler un levier : le crédit, l’énergie, les transports, l’armement, une rente minière. En 1945, les nationalisations du crédit devaient permettre de diriger l’épargne vers la reconstruction et le Plan, ce que la planification à la française appelait les secteurs de base.
Le monopole naturel. Quand un réseau ne peut pas être dupliqué, rail, lignes électriques, conduites de gaz, la concurrence est impossible ou coûteuse. Deux réponses existent : la propriété publique, ou la propriété privée sous régulation. L’Europe d’après-guerre a choisi la première, les États-Unis la seconde.
L’indemnité. En droit français, l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ne permet de priver quelqu’un de sa propriété que lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. Tout le contentieux des nationalisations tient dans ces deux adjectifs. En droit international, les États-Unis ont défendu depuis l’affaire mexicaine une indemnisation rapide, adéquate et effective, que les pays exportateurs de matières premières ont longtemps contestée.
La loi, pas le gouvernement. L’article 34 de la Constitution de 1958 réserve à la loi les règles concernant les nationalisations d’entreprises et les transferts de propriété du secteur public au secteur privé. Une nationalisation française passe donc par le Parlement, et peut être déférée au Conseil constitutionnel.
Nationaliser n’est pas collectiviser. L’entreprise nationalisée garde le plus souvent sa forme de société, ses comptes et ses clients ; seul change l’actionnaire. La collectivisation soviétique supprimait au contraire le marché lui-même. Confondre les deux, c’est mettre sur le même plan la Régie Renault et le kolkhoze.
Que s’est-il passé lors des nationalisations françaises de 1981-1982 ?
La nationalisation de 1982 est la dernière grande vague en Europe occidentale, et la mieux documentée. Le 9 septembre 1981, quatre mois après l’élection de François Mitterrand, le Conseil des ministres arrête le périmètre du projet de loi et la cotation des sociétés visées est suspendue à la Bourse de Paris. Le texte prévoit la nationalisation à 100 % de cinq groupes industriels, la Compagnie générale d’électricité, Pechiney-Ugine-Kuhlmann, Rhône-Poulenc, Saint-Gobain-Pont-à-Mousson et Thomson-Brandt, de deux compagnies financières, Paribas et Suez, et de trente-six banques. Les créances de l’État sur les sidérurgistes Usinor et Sacilor sont converties en capital, et l’État prend la majorité de Matra et de Dassault par accord. Le 25 septembre, la Commission des opérations de Bourse publie la méthode d’indemnisation, dont le coût est alors évalué à environ 35 milliards de francs. La cotation reprend le 30 septembre pour la plupart des sociétés, sauf Dassault, Matra, Sacilor et Usinor.
L’opposition saisit le Conseil constitutionnel en décembre 1981. Sa décision du 16 janvier 1982 est un arrêt de principe. Le Conseil reconnaît pleine valeur constitutionnelle au droit de propriété de 1789 et juge que le préambule de 1946 ne le rend pas inapplicable aux nationalisations. Il refuse en revanche de contrôler l’opportunité du choix politique, sauf erreur manifeste. Mais il censure le calcul de l’indemnité : la méthode reposait sur des moyennes de cours sur une longue période sans tenir compte de l’inflation, sur des valeurs comptables qui ignoraient les filiales, et privait les actionnaires du dividende de 1981. Il censure aussi l’exclusion des banques mutualistes ou coopératives, contraire à l’égalité. L’indemnité étant inséparable du reste, c’est toute la loi qui tombe.
Le gouvernement de Pierre Mauroy fait voter un nouveau texte, avec une méthode d’indemnisation corrigée et plus favorable aux actionnaires : la loi du 11 février 1982 nationalise les cinq groupes, trente-neuf banques et les deux compagnies financières. Les actionnaires reçoivent des obligations d’État amortissables. Selon un rapport du Sénat de 2003, le secteur public employait fin 1984 1,9 million de personnes, plus de 10 % de l’emploi salarié, et produisait près de 20 % de la valeur ajoutée. Le reflux est rapide : dès 1983, le tournant de la rigueur change les priorités, et la loi du 2 juillet 1986 inscrit soixante-cinq entreprises, dont toutes celles de 1982, sur la liste des sociétés à privatiser. Certains actionnaires de 1981 virent ainsi leurs titres nationalisés puis revendus au public en moins de six ans.
Quelles sont les critiques de la nationalisation ?
L’efficacité. La critique la plus documentée porte sur la gestion. Harvey Leibenstein a décrit sous le nom d’X-inefficience les coûts que supporte une entreprise à l’abri de la concurrence. János Kornai, dans Economics of Shortage (1980), a forgé la notion de contrainte budgétaire molle : une entreprise qui sait que l’État couvrira ses pertes cesse de les craindre. Andrei Shleifer et Robert Vishny (« Politicians and Firms », Quarterly Journal of Economics, 1994) ont montré comment les élus utilisent les entreprises publiques pour servir leurs électeurs, en emplois ou en tarifs. William Megginson et Jeffry Netter, dans leur revue de la littérature empirique (Journal of Economic Literature, 2001), concluent que les entreprises privatisées deviennent en général plus rentables et plus productives.
La liberté. Friedrich Hayek, dans La Route de la servitude (1944), soutenait que la concentration de la propriété économique entre les mains de l’État menace les libertés politiques. L’argument visait la planification intégrale plus que la nationalisation d’un secteur, mais il a nourri toute la critique libérale d’après-guerre.
Le prix payé aux actionnaires. Nationaliser coûte cher quand on indemnise, et ruine des épargnants quand on ne le fait pas. La répudiation soviétique a laissé aux porteurs français des titres sans valeur pendant près de quatre-vingts ans ; en 1982, c’est au contraire le juge constitutionnel qui a obligé le gouvernement à relever les indemnités.
La défense. Les partisans répondent que l’entreprise publique a reconstruit l’électricité, le rail et le charbon après 1945, là où le capital privé manquait ; que le monopole naturel privé exige une régulation lourde ; et que les privatisations de réseaux, comme celle des chemins de fer britanniques en 1994-1997, n’ont pas toutes tenu leurs promesses. Au sein même du travaillisme, Anthony Crosland, dans The Future of Socialism (1956), estimait que la propriété comptait moins que la politique fiscale et sociale, ce que le parti a fini par admettre en 1995 en abandonnant l’objectif de propriété collective inscrit dans ses statuts depuis 1918.
Que reste-t-il aujourd’hui de la nationalisation ?
La nationalisation de doctrine a presque disparu des démocraties occidentales. Il reste la nationalisation de crise. En février 2008, le gouvernement britannique nationalise la banque Northern Rock, première victime de la crise du crédit ; en 2009, le Trésor américain devient l’actionnaire majoritaire de General Motors pour éviter sa liquidation. Ces opérations sont présentées comme temporaires et suivies de reventes.
Il reste aussi la nationalisation stratégique. En 2022, l’État français, qui détenait 84 % d’EDF, lance une offre publique d’achat à 12 euros par action pour environ 9,7 milliards d’euros ; le retrait obligatoire des derniers actionnaires intervient le 8 juin 2023, malgré les recours des petits porteurs qui réclamaient davantage. Les pays producteurs, eux, pratiquent encore la reprise de leurs ressources, sous la forme de hausses de redevances, de renégociations de contrats ou d’expropriations.
Le cadre juridique est intact. Le préambule de 1946 fait toujours partie du bloc de constitutionnalité, l’article 34 réserve toujours la matière au Parlement, et la jurisprudence de 1982 fixe toujours les règles de l’indemnité. La France gère ses participations par l’Agence des participations de l’État, créée en 2004.
Qu’est-ce que la nationalisation change pour un investisseur ou un trader ?
Pour l’actionnaire, une nationalisation est un événement de prix dont il ne fixe pas le niveau. L’histoire montre que tout se joue sur l’indemnité : nulle en Russie en 1918, fixée au cours de la veille par Nasser en 1956, longuement négociée au Mexique, relevée par le juge constitutionnel en France en 1982, fixée par offre publique en 2022. Le risque se lit dans la décote des titres exposés, sociétés de réseaux, banques en difficulté, entreprises de matières premières dans des pays à fiscalité instable.
Pour un trader, les annonces de nationalisation produisent des écarts brusques et parfois des suspensions de cotation, comme le 9 septembre 1981 à Paris. Les obligations d’indemnisation, elles, deviennent des titres d’État ordinaires. Le risque souverain, enfin, change de visage : l’État qui nationalise une banque prend son bilan à sa charge, et sa propre dette avec. Rien dans cette histoire ne constitue un conseil d’investissement.
Questions fréquentes sur la nationalisation
Quelle est la différence entre nationalisation et expropriation ?
L’expropriation est la procédure générale par laquelle la puissance publique prend un bien privé pour cause d’utilité publique, un terrain pour une route par exemple. La nationalisation est une expropriation d’entreprise, décidée par la loi, qui fait passer une activité économique entière sous la propriété de l’État. Les deux supposent en droit français une juste et préalable indemnité.
Quelles entreprises ont été nationalisées en France en 1945 ?
Les houillères du Nord et du Pas-de-Calais en décembre 1944, Renault en janvier 1945, la Banque de France et quatre banques de dépôt (Crédit lyonnais, Société générale, Comptoir national d’escompte de Paris, BNCI) au 1er janvier 1946, puis l’électricité et le gaz, les charbonnages et les grandes compagnies d’assurances en 1946.
Pourquoi le Conseil constitutionnel a-t-il censuré la loi de nationalisation de 1982 ?
Par sa décision du 16 janvier 1982, il a jugé que la méthode de calcul de l’indemnité ne respectait pas l’exigence d’une juste indemnité posée par l’article 17 de la Déclaration de 1789, et que l’exclusion des banques mutualistes rompait l’égalité. Il a validé le principe des nationalisations. Une nouvelle loi a été votée le 11 février 1982.
Une nationalisation est-elle toujours indemnisée ?
Non. La Russie soviétique a nationalisé sans indemnité en 1917-1918 et annulé ses dettes. Dans les démocraties, l’indemnisation est la règle, mais son montant et son délai font l’objet de longs contentieux, comme au Mexique entre 1938 et 1947.
Pour aller plus loin
Lexique économique : toutes les définitions, de A à Z.
Historien de formation, j’aborde l’économie en praticien : depuis 1994, je vois chaque jour sur mes écrans ce que les décisions des banques centrales et des États font aux prix. J’essaie d’expliquer ce qui se joue derrière les chiffres, sans jargon et sans promesse.
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